Kommentar på Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande

Onsdagen den 25 oktober släppte Arbetsmarknadsutredningen sitt delbetänkande ”SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad”. Ganska snabbt utkristalliserades två tydliga budskap i pressen och på sociala medier. Dels att utredningen var mycket kritisk till Arbetsförmedlingens vägledning och dels att man föreslagit en ”hemsida” för vägledning.

Vi har gått igenom SOU:n i sin helhet. Delbetänkandet är en intressant läsning som tar sin utgångspunkt i ett par på senare tid tydliga skeenden inom svensk arbetsmarknadspolitik,

  • att en stor del av de inskrivna på arbetsförmedlingen har låg utbildningsnivå, är utrikesfödda eller har funktionsnedsättningar som medför nedsatt arbetsförmåga,
  • att Arbetsförmedlingen genom det nya ”Kunskapslyftet” under de senaste åren fått allt större möjligheter att anvisa personer till utbildningsinsatser,
  • att samverkan med kommunerna där både studievägledning och stora delar av utbildningarna finns har blivit än viktigare, och
  • att Arbetsförmedlingens egen vägledning är starkt eftersatt och inte hållit jämna steg med det ökande behovet.

Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingens vägledning är eftersatt, vilket inte kommer som någon överraskning. Men att vägledningen skiftar betydligt mellan olika kontor och att handläggarstöd och metoder inte används i någon större utsträckning samt att dessa inte systematiskt följs upp med relevanta nyckeltal är däremot anmärkningsvärt.

Behovet av att förstärka vägledningsarbetet är dock inget nytt. Detta behov har varit känt under en lång tid. För ett antal år sedan togs ett nytt vägledningskoncept fram på Arbetsförmedlingen, vilket skulle införas inom hela myndigheten. Tyvärr ledde vad som skulle vara ett tillfälligt stopp i implementeringen av konceptet till att Arbetsförmedlingens arbete med vägledning stannade av fram till 2017, då en ny strategi för ”Matchning mot utbildning” togs fram. Under närmare fyra år fanns ett färdigt koncept som inte rullades ut. Ett beslut som i ljuset av slutsatserna från denna utredning fått långtgående konsekvenser.

Vag gränsdragning mellan kommun och AF föder samverkansbehov

Vidare konstaterar utredningen, i likhet med ELMSQUAREDs rapport ”För många kockar i den arbetsmarknadspolitiska soppan”, att både stat och kommun bedriver aktiv arbetsmarknadspolitik i form av insatser. Detta innebär att kommun och Arbetsförmedling riskerar att göra samma saker, även om arbetsmarknadspolitiken i huvudsak är ett statligt ansvar. Enligt utredningen beror den ökade aktiviteten från kommunerna på att många som står långt från arbetsmarknaden uppbär ekonomiskt bistånd och därmed belastar kommunernas budget.

Arbetsförmedlingens bedömning av att en arbetssökande inte står till arbetsmarknadens förfogande ligger ofta till grund för att en individ blir hänvisad till sin kommun för insatser. Denna ”arbetsmarknadspolitiska bedömning” är arbetsförmedlarens professionella bedömning. En bedömning som utredningen anser saknar dels tydliga kriterier för hur den ska göras, dels vilka kriterier som avgör om individen står till arbetsmarknadens förfogande eller inte. Detta innebär att likvärdigheten i bedömningar riskerar att brista och att den enskilde individen blir offer för något som närmast kan beskrivas vara en godtycklig bedömning som ofta får långtgående konsekvenser.

Oklarheten kring vem som har ansvar för att tillhandahålla insatser för olika grupper av arbetssökande medför stora risker. En allvarlig konsekvens är att arbetssökande kan hamna mellan stolarna när varken Arbetsförmedlingen eller kommunerna vet var det statliga åtagandet börjar eller slutar.

Mot bakgrund av både den vaga gränsdragningen, och behovet av tydligare vägledning för att nå framgång med regeringens ”Kunskapslyft”, blir samverkan mellan Arbetsförmedling och kommunen en grundförutsättning. Delbetänkandet trycker extra på att samverkan måste ske lokalt och det framkommer i utredningens material att den på ett antal orter underlättats genom samlokalisering av kommunens studie- och yrkesvägledning med Arbetsförmedlingens vägledning. Frågan är hur detta kommer att fungera i praktiken då inriktningen för Arbetsförmedlingens pågående omorganisation snarare kommer att resultera i färre kontor till förmån för mer service genom digitala kanaler. De framgångsfaktorer utredningen lyfter fram av samverkan med kommunen och dess vägledning riskerar därmed att utebli.

Jämförelser av insatser med vägledande inslag

I delbetänkandet har utredningen även genomlyst de insatser med vägledningsinslag som Arbetsförmedlingen anvisar till. Den interna tjänsten ”Kartläggning, vägledning, rehabilitering” (KVR) som levereras av Arbetsförmedlingens specialister inom arbetslivsinriktad rehabilitering, de upphandlade förberedande insatserna (FUB) och den upphandlade tjänsten ”Stöd och matchning” (STOM) jämförs. De förberedande insatserna (FUB) avhandlas på aggregerad nivå vilket riskerar leda till missvisande slutsatser, eftersom FUB är ett samlingsnamn som omfattar en rad olika insatser med olika syfte och mål. Utredningen beskriver detta problem och lägger tyngdpunkten av sin genomlysning på insatserna KVR och STOM.

I utredningens enkät till arbetsförmedlare finns kommentarer som menar att vägledningsinsatsen skulle kunna utföras internt av kontorets egna arbetsförmedlare, om bara tillräckliga resurser funnits.

”Tiden räcker emellertid inte till för vägledning trots att kompetensen och viljan finns hos många handläggare. Vi hinner inte ge den vägledning som sökande är i behov av och vi har inte tagit fram någon gemensam plan för hur vi ska arbeta med vägledning på kontoret.”

Detta ligger i linje med utredningens egna konstateranden om avsaknaden av metoder och ett strukturerat arbetssätt.

Även om både STOM och KVR får relativt goda omdömen och uppfattas som bra komplement av de arbetsförmedlare som svarat på enkäten, har insatserna relativt låg omsättning till utbildning (andel i utbildning 90 dagar efter avslutad insats). Att just STOM inte har en högre omsättning till utbildning kan i stor utsträckning förklaras av att de ekonomiska incitamenten för insatsens privata utförare tydligt premierar omsättning till arbete och inte utbildning.

För att en privat utförare ska kunna tillgodoräkna sig resultatersättning när en deltagare gått till utbildning krävs att utbildningen är reguljär och har pågått i en termin (motsvarande 20 veckor). För att leverantören ska kunna erhålla ersättning måste detta verifieras med intyg som visar både fullföljandet av utbildningen samt att utbildningen påbörjades högst 2 månader efter avslutad insats, eller att utbildningen söktes under insatsen. Incitamenten för en privat utförare att styra mot en så lång och osäker process för resultatersättning är svaga, när det är mycket enklare att verifiera resultatersättning för omsättning till arbete.

Sammanfattningsvis är Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande både omfattande och matnyttig. Framförallt ger det perspektiv på den resa Arbetsförmedlingen måste göra inom detta område. Behovet har varit identifierat sedan länge, men har tyvärr liksom mycket annat inte blivit omhändertaget.

En kommentar kring Riksrevisionens FUB-granskning

Riksrevisionen har granskat Arbetsförmedlingens förberedande insatser, och publicerade häromdagen en rapport (RiR 2017:20) som gör gällande att deltagare i förberedande utbildning (FUB) får lägre arbetsinkomster jämfört med andra arbetslösa. Risken när en statlig granskningsmyndighet uttalar sig är att slutsatserna tas för en allmän sanning.

Det är positivt att effekten av Arbetsförmedlingens insatser utvärderas, men granskningen är behäftad med flera problem som behöver belysas för att nyansera bilden.

Effekten av insatser efter FUB
För att kunna säkerställa att det är effekterna av FUB som mäts, och inte effekterna av föregående insatser, så ingår endast personer som har FUB som första insats i urvalet.

Den långa uppföljningsperioden mellan insats och effekt gör dock att det borde vara mer intressant att granska de insatser som kommer efter FUB i insatskedjan. Utan att studera dessa är det omöjligt att avgöra om de uppmätta effekterna är ett resultat av FUB, eller av efterföljande insatser, exempelvis arbetsmarknadsutbildning (AUB) eller Arbetspraktik.

FUB är en förberedande insats, vars syfte är att förbereda deltagare för andra insatser. Sannolikheten att deltagare efter FUB får ta del av andra insatser innan tidpunkten då utfallet mäts är därför stor.

I granskningen lyfter Riksrevisionen fram problematiken med insatser som kommit efter FUB, men endast mycket kortfattat. I granskningen kartläggs i vilken utsträckning deltagare i FUB respektive deltagare i jämförelsegrupperna får ta del av någon efterföljande insats, men inte hur dessa skiljer sig åt, och hur det eventuellt påverkar de effekter man uppmäter i utfallet.

I granskningen framhålls att ”kedjorna av program är likartade för deltagare och jämförelsegrupp”. Samtidigt framgår det tydligt att insatserna respektive grupp får ta del av i stor utsträckning skiljer sig åt. Exempelvis får personer som deltagit i FUB oftare ta del av AUB, medan deltagare i Arbetspraktik oftare får subventionerade anställningar.

Att likställa AUB med subventionerade anställningar, och framhålla att insatskedjorna liknar varandra, är inte rimligt. Därför misslyckas Riksrevisionen att på ett tillförlitligt sätt kontrollera för de insatser som inträder efter FUB. Risken är överhängande att effekterna som uppmätts inte kan hänföras till FUB eftersom de med lika stor sannolikhet kan bero på efterföljande insatser.

Granskning av enskilda utbildningar inom ramarna för FUB
FUB är ett samlingsbegrepp för en rad olika insatser. Inom FUB ryms insatser för deltagare som står långt ifrån arbetsmarknaden (exempelvis Grundläggande moduler) och insatser för personer som står närmare arbetsmarknaden (exempelvis Korta Vägen för akademiker med utländsk bakgrund). Granskningen klumpar ihop alla dessa insatser och uttalar sig om genomsnittliga effekter för FUB som helhet. Som skäl för detta anför man att Arbetsförmedlingens statistik omöjliggör uppföljning av enskilda utbildningar inom FUB.

Det är förvisso sant att Arbetsförmedlingens statistik har förbättringspotential inom detta område, men trots detta är det fullt möjligt att bryta ut enskilda insatser inom ramarna för FUB ur statistiken. Arbetsförmedlingen har uppgifter kring utbildningarnas namn, vilket möjliggör gruppering och granskning av en enskild insats, om än med ett avsevärt mått av manuellt arbete.

Det är beklagligt att Riksrevisionen inte undersökt effekten av enskilda insatser inom ramarna för FUB. Det vore betydligt mer intressant och värdefullt att jämföra olika utbildningar inom FUB än att dra tveksamma slutsatser på aggregerad nivå.

För många kockar

Häromdagen uppmärksammade Dagens Industri i en artikel (betallänk) den rapport ELMSQUARED lanserade under Almedalsveckan i år.

Rapporten “För många kockar i den arbetsmarknadspolitiska soppan” har ambitionen att beskriva de problem som uppstår av en fragmenterad arbetsmarknadspolitik.

Aktörerna på det arbetsmarknadspolitiska området är många och de insatser som finns tillgängliga från de olika aktörerna är både svåra att överblicka och samordna. Det är i dag omöjligt att avgöra vilka insatser, om några, som fungerar. Följden av detta blir att den reella kostnaden för att få en arbetssökande till fast anställning blir onödigt hög.

Rapporten är den första i en serie rapporter om den svenska arbetsmarknadspolitiken. I höst kommer den andra rapporten, som kommer att ge förslag på hur de problem som uppmärksammats kan lösas.

Rapporten i sin helhet kan hämtas här:

För många kockar i den arbetsmarknadspolitiska soppan (PDF)

 

Hur stor är vår marknad?

En fråga för privata utförare inom arbetsmarknadspolitiken

I diskussionen bland privata utförare av arbetsmarknadstjänster och utbildningar får man lätt uppfattningen att ”marknaden” endast utgörs av Arbetsförmedlingen och kommunernas vuxenutbildning. Idag finns dock många fler aktörer inom arbetsmarknadspolitiken som upphandlar tjänser från privata utförare.

Sällan talas det om hur stor marknaden verkligen är, och i vilken mån den har potential att växa.

ELMSQUARED kommer årligen att redovisa de totala kostnaderna för det arbetsmarknadspolitiska området och hur marknaden för privata aktörer ser ut. Tillsammans med kontinuerliga trendanalyser och rapporter om den svenska arbetsmarknadspolitiken utgör detta vårt publika erbjudande. Mer djuplodande rapporter och analyser kan beställas separat.

Tabellen nedan är en sammanställning av hur mycket det arbetsmarknadspolitiska området omsatte under 2016. Denna sammanställning av marknaden är den första i sitt slag. En uppskattning utifrån sammanställningen visar att marknaden för privata utförare under 2016 utgjorde ca 30 procent av totalt 37 miljarder kronor.

Siffrorna visar att marknadspotentialen inom flera områden är stor. Exempelvis levererar privata utförare en väldigt låg andel av kommunernas allt större satsningar på arbetsmarknadsåtgärder. I vilken utsträckning kommunerna använder sig av privata utförare inom arbetsmarknadspolitiken skiftar mycket från kommun till kommun, och insatserna skiljer sig åt i såväl utformning som innehåll. Ofta är åtgärderna av flyktig karaktär och bedrivs inom ramarna för lokala projekt. Det kan handla om arbetsförmågeutredningar, utbildningar, motiverande insatser, arbetsträning, förberedelser för insatser från Arbetsförmedlingen etc.

Sammanställningen visar också att antalet projekt finansierade genom statliga medel och EU-finansiering blir allt fler. Under nuvarande programperiod kommer Svenska ESF-rådet att spendera 12 MdSEK på projekt inom det arbetsmarknadspolitiska området. Även andra projekt, finansierade av bland andra Tillväxtverket, utgör en allt större del av ”projektmarknaden”.

Inom ramen för Arbetsförmedlingens uppdrag levereras ca 31 procent av privata utförare. Utgifterna för 2016 inkluderar också anordnarbidrag för FAS3/sysselsättningsfasen, en insats som nu avslutats, varför utgifterna under 2017 med stor sannolikhet kommer att minska något. Däremot har kostnaderna för arbetsmarknadsutbildning, förberedande utbildning och arbetsmarknadstjänster ökat, såväl totalt som per sökande, sedan 2010.

Marknaden för privata utförare inom ramen för trygghetsorganisationernas uppdrag varierar kraftigt beroende på konjunkturläget. Vid lågkonjunktur syns förändringarna mycket snabbt med ökat antal deltagare hos trygghetsorganisationerna. Som exempel kan nämnas att Trygghetsfonden TSL köpte omställningstjänster motsvarande 200 MSEK per månad under finanskrisen (Q4 2008 och Q1 2009). Samtidigt har samma trygghetsorganisation förändrat sitt sätt att köpa tjänster till ett mer organiserat inköpsförfarande. Tilldelning för omställningstjänster har redan skett och startar i november 2017, Trygghetsfonden TSL undersöker möjligheten att under 2018 komplettera sina omställningstjänster med utbildning och valideringstjänster.

Nu växer vi!

Det är härligt att få säga välkommen till Mattias Elm, som börjar hos oss som delägare den 1 juli i år. Mattias har de senaste åren varit chef för Arbetsförmedlingens leverantörsuppföljning och har sedan tidigare varit analyschef på Trygghetsfonden TSL samt arbetat för Stockholms stad.

Vi är mycket nöjda över att vår byrå nu får en riktigt vass kompetensförstärkning i det arbete vi redan bedriver inom framtagande av arbetsmarknadsstatistik och analyser av det arbetsmarknadspolitiska området.

ELMSQUARED tillhandahåller strategisk rådgivning och marknads- och omvärldsanalys till företag, myndigheter och organisationer inom politikområdet arbetsmarknad.

Därför startar jag en byrå med fokus på arbetsmarknadsanalys

Arbetsmarknadsområdet är flitigt omdebatterat och i ständigt fokus. Åsikterna är många, och området är kraftigt politiserat.

Aktörerna på arbetsmarknaden har alla det gemensamma målet att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och minska arbetslösheten. Inte sällan har de olika syn på hur målet ska uppnås. Skillnaden i förslag till lösningar är ofta grundad i brist på relevant information och en framåtsyftande analys.

Arbetsmarknadsområdet är komplext och svårt att överblicka. Det gör att många aktörer famlar i blindo. Privata utförare har ofta en bristande insyn i sin egen marknad, och omvänt har de offentliga aktörerna i sin tur bristande insyn i utförarnas motivation och drivkrafter. Detta hämmar kraftigt effektiviteten i de tjänster som upphandlas. Signaler från politiken seglar ofta över huvudet på utförarna, vilket lämnar dem dåligt rustade att förstå och förutsäga skeenden som påverkar den egna affären.

För att marknadens aktörer ska kunna lyfta blicken behöver de relevant information och framåtsyftande analyser. Behovet av professionella beslutsunderlag har helt enkelt aldrig varit större!

ELMSQUARED erbjuder därför:

  • strategisk rådgivning samt marknads- och omvärldsanalys till företag, myndigheter och organisationer inom arbetsmarknadsområdet
  • stöd till ledningsgrupper i planeringsarbetet och stöd inför strategiskt beslutsfattande
  • kartläggningar och analyser av regelförändringar samt utreder specifika händelser och skeenden på arbetsmarknaden för att skapa möjligheter till förändring