Kommentar på Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande

Onsdagen den 25 oktober släppte Arbetsmarknadsutredningen sitt delbetänkande ”SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad”. Ganska snabbt utkristalliserades två tydliga budskap i pressen och på sociala medier. Dels att utredningen var mycket kritisk till Arbetsförmedlingens vägledning och dels att man föreslagit en ”hemsida” för vägledning.

Vi har gått igenom SOU:n i sin helhet. Delbetänkandet är en intressant läsning som tar sin utgångspunkt i ett par på senare tid tydliga skeenden inom svensk arbetsmarknadspolitik,

  • att en stor del av de inskrivna på arbetsförmedlingen har låg utbildningsnivå, är utrikesfödda eller har funktionsnedsättningar som medför nedsatt arbetsförmåga,
  • att Arbetsförmedlingen genom det nya ”Kunskapslyftet” under de senaste åren fått allt större möjligheter att anvisa personer till utbildningsinsatser,
  • att samverkan med kommunerna där både studievägledning och stora delar av utbildningarna finns har blivit än viktigare, och
  • att Arbetsförmedlingens egen vägledning är starkt eftersatt och inte hållit jämna steg med det ökande behovet.

Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingens vägledning är eftersatt, vilket inte kommer som någon överraskning. Men att vägledningen skiftar betydligt mellan olika kontor och att handläggarstöd och metoder inte används i någon större utsträckning samt att dessa inte systematiskt följs upp med relevanta nyckeltal är däremot anmärkningsvärt.

Behovet av att förstärka vägledningsarbetet är dock inget nytt. Detta behov har varit känt under en lång tid. För ett antal år sedan togs ett nytt vägledningskoncept fram på Arbetsförmedlingen, vilket skulle införas inom hela myndigheten. Tyvärr ledde vad som skulle vara ett tillfälligt stopp i implementeringen av konceptet till att Arbetsförmedlingens arbete med vägledning stannade av fram till 2017, då en ny strategi för ”Matchning mot utbildning” togs fram. Under närmare fyra år fanns ett färdigt koncept som inte rullades ut. Ett beslut som i ljuset av slutsatserna från denna utredning fått långtgående konsekvenser.

Vag gränsdragning mellan kommun och AF föder samverkansbehov

Vidare konstaterar utredningen, i likhet med ELMSQUAREDs rapport ”För många kockar i den arbetsmarknadspolitiska soppan”, att både stat och kommun bedriver aktiv arbetsmarknadspolitik i form av insatser. Detta innebär att kommun och Arbetsförmedling riskerar att göra samma saker, även om arbetsmarknadspolitiken i huvudsak är ett statligt ansvar. Enligt utredningen beror den ökade aktiviteten från kommunerna på att många som står långt från arbetsmarknaden uppbär ekonomiskt bistånd och därmed belastar kommunernas budget.

Arbetsförmedlingens bedömning av att en arbetssökande inte står till arbetsmarknadens förfogande ligger ofta till grund för att en individ blir hänvisad till sin kommun för insatser. Denna ”arbetsmarknadspolitiska bedömning” är arbetsförmedlarens professionella bedömning. En bedömning som utredningen anser saknar dels tydliga kriterier för hur den ska göras, dels vilka kriterier som avgör om individen står till arbetsmarknadens förfogande eller inte. Detta innebär att likvärdigheten i bedömningar riskerar att brista och att den enskilde individen blir offer för något som närmast kan beskrivas vara en godtycklig bedömning som ofta får långtgående konsekvenser.

Oklarheten kring vem som har ansvar för att tillhandahålla insatser för olika grupper av arbetssökande medför stora risker. En allvarlig konsekvens är att arbetssökande kan hamna mellan stolarna när varken Arbetsförmedlingen eller kommunerna vet var det statliga åtagandet börjar eller slutar.

Mot bakgrund av både den vaga gränsdragningen, och behovet av tydligare vägledning för att nå framgång med regeringens ”Kunskapslyft”, blir samverkan mellan Arbetsförmedling och kommunen en grundförutsättning. Delbetänkandet trycker extra på att samverkan måste ske lokalt och det framkommer i utredningens material att den på ett antal orter underlättats genom samlokalisering av kommunens studie- och yrkesvägledning med Arbetsförmedlingens vägledning. Frågan är hur detta kommer att fungera i praktiken då inriktningen för Arbetsförmedlingens pågående omorganisation snarare kommer att resultera i färre kontor till förmån för mer service genom digitala kanaler. De framgångsfaktorer utredningen lyfter fram av samverkan med kommunen och dess vägledning riskerar därmed att utebli.

Jämförelser av insatser med vägledande inslag

I delbetänkandet har utredningen även genomlyst de insatser med vägledningsinslag som Arbetsförmedlingen anvisar till. Den interna tjänsten ”Kartläggning, vägledning, rehabilitering” (KVR) som levereras av Arbetsförmedlingens specialister inom arbetslivsinriktad rehabilitering, de upphandlade förberedande insatserna (FUB) och den upphandlade tjänsten ”Stöd och matchning” (STOM) jämförs. De förberedande insatserna (FUB) avhandlas på aggregerad nivå vilket riskerar leda till missvisande slutsatser, eftersom FUB är ett samlingsnamn som omfattar en rad olika insatser med olika syfte och mål. Utredningen beskriver detta problem och lägger tyngdpunkten av sin genomlysning på insatserna KVR och STOM.

I utredningens enkät till arbetsförmedlare finns kommentarer som menar att vägledningsinsatsen skulle kunna utföras internt av kontorets egna arbetsförmedlare, om bara tillräckliga resurser funnits.

”Tiden räcker emellertid inte till för vägledning trots att kompetensen och viljan finns hos många handläggare. Vi hinner inte ge den vägledning som sökande är i behov av och vi har inte tagit fram någon gemensam plan för hur vi ska arbeta med vägledning på kontoret.”

Detta ligger i linje med utredningens egna konstateranden om avsaknaden av metoder och ett strukturerat arbetssätt.

Även om både STOM och KVR får relativt goda omdömen och uppfattas som bra komplement av de arbetsförmedlare som svarat på enkäten, har insatserna relativt låg omsättning till utbildning (andel i utbildning 90 dagar efter avslutad insats). Att just STOM inte har en högre omsättning till utbildning kan i stor utsträckning förklaras av att de ekonomiska incitamenten för insatsens privata utförare tydligt premierar omsättning till arbete och inte utbildning.

För att en privat utförare ska kunna tillgodoräkna sig resultatersättning när en deltagare gått till utbildning krävs att utbildningen är reguljär och har pågått i en termin (motsvarande 20 veckor). För att leverantören ska kunna erhålla ersättning måste detta verifieras med intyg som visar både fullföljandet av utbildningen samt att utbildningen påbörjades högst 2 månader efter avslutad insats, eller att utbildningen söktes under insatsen. Incitamenten för en privat utförare att styra mot en så lång och osäker process för resultatersättning är svaga, när det är mycket enklare att verifiera resultatersättning för omsättning till arbete.

Sammanfattningsvis är Arbetsmarknadsutredningens delbetänkande både omfattande och matnyttig. Framförallt ger det perspektiv på den resa Arbetsförmedlingen måste göra inom detta område. Behovet har varit identifierat sedan länge, men har tyvärr liksom mycket annat inte blivit omhändertaget.